美学者警示：美国搞制造业“闭关锁国”或将反噬自身！

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https://foreignpolicy.com/2023/03/24/economy-trade-united-states-china-industry-manufacturing-supply-chains-biden/

闭门造车，闭关锁国，美国已成全球“商业警察国家”

作者：亚当·波森

（Adam Posen）

译者：梁晓盟、陈凯

法意导言

近年来，中美的经济、科技竞争逐渐成为两国博弈的热点。从特朗普政府的贸易“脱钩”到拜登政府的“制造业本土化”，一个共同的趋势是切断中美之间的经济联结，加速产业回迁。不过，这种零和游戏的做法并未如美国所愿，令美国民众在这场竞争中收获切实利益。相反，这种对国际贸易体系本身发起的供给大概只会反噬其身，毕竟现行国际贸易体系的规则本身就是由美国建立且服务于美国的自身利益的。

美国彼得森国际经济研究所所长亚当·波森（Adam Posen）在《外交政策》杂志的文章《站不住脚的美国零和经济学》（America’s Zero-Sum Economics Doesn’t Add Up）一文所言，美国政府当前的贸易和产业政策基于四个严重的分析谬误，例如自我交易是明智的、自给自足是可能的等等。美国的补贴性政策迎合民粹主义的思潮，但却扼杀了从全球获取更为先进技术的可能，阻碍了能源脱碳的转型速度，同时也增加了美国的国际成本。作者认为，美国不应将自我“隔离于世界之外”，而是强化同盟友的合作，推动技术应用才能够带来更有质量的经济发展。

自特朗普政府伊始，到现在的拜登政府，美国在贸易和产业政策不断提升工业制造回迁的速度。尽管分歧种种，两届政府都对其他国家对此的利益全然不顾。在此期间，美国对国际贸易体系发起攻击，结果可谓是反噬其身——即使这一体系的规则是由美国建立且服务于美国的自身利益。在美国两党议员的合力之下，拜登政府寻求以一种零和博弈的方式从其他国家拿走“胜果”——确切地说，是中国；至于其他国家，则稍显“客气”。

这种零和博弈的方式基于四种严重的分析谬误，在美国国内拥有更广受众：自我交易是明智的；自给自足是可能的；补贴多多益善；本土生产十分重要。深入研究，我们可以发现，上述任一谬误同两个多世纪以来的对外经济政策以及所带来效益的历史事实相背离。无论是来自中国的真实但夸张的威胁，还是当今技术与过去创新的表面差异，都不会改变潜在的现实状况。

在美国或全球经济史上，政府为提高最受欢迎行业的国内产能而提供的产业政策补贴和保护都算不上什么新鲜事，它可以很有用。尽管其直接就业福利被高估了，但是拜登政府再次推动对基础设施、研究和创新的公共投资是受欢迎的。对中国、俄罗斯和其他竞争对手实施针对性的出口和投资控制，控制数量有限的特定的高科技产品，也可能是可持续的，值得付出经济代价的。。但是，保护和促进美国本土制造业免受外国竞争的影响，并不是产业政策成功的必要条件，而且会破坏其应有的目的。

毫无疑问，中国对美国经济安全构成直接威胁的程度被夸大了。中美贸易带来了巨大的利益，中国不再严重低估人民币兑美元的价值。而且其许多所谓的封闭甚至“欺骗”的贸易策略会适得其反。尽管如此，美国经济决策者面临两个棘手问题：首先，经济关系的哪些部分在能力或意图上助长了它国能力？其次，相对于外交或军事工具，哪些经济工具能够有效阻止“对美安全威胁”？毕竟，无论是对消费者和企业，还是对美国的军事和情报能力，与中国在经济方面进一步脱钩将付出代价。这些代价包括失去获得于美国军方有益的中国技术的机会，以及放弃从中国公司的商业往来中获得的信息。此外，由于从国外获取的一切都成本高昂，美国对国防和情报搜集的投入将会变得更少。

美国单方面退出与中国的贸易，其他经济体将会占据美国不再经营的市场份额，二者会部分抵消。如果说有什么不同的话，那就是在美国单方面退出竞争的地区，其他国家和总部设在其他地方的公司将会拥有更多进行贸易和投资的套利机会。

如果美国试图对中国实施独断的出口和投资限制，并将其扩展到其他国家，这样做不仅不会解决这些威胁，事实上会适得其反。为了使这些限制取得成功，美国必须将自己打造成为一个规模空前的“商业警察国家”。美国还必须监督和阻止总部公司将活动转移到国外。在特定的技术转让方面，美国已经在有限的范围内做到了这一点。不过，规模很重要。目前的提议过于雄心勃勃，因此是那么的不切实际。此外，美国的产业政策应该鼓励广泛应用国内外最好的技术，而非偏爱于本地化的国内生产——这只会限制技术的传播。

在大联盟体育运动中，最好的工作是担任联盟专员。你可以最终决定游戏如何进行的重大问题。

对美国而言，使用外交和国防政策来应对来自中国的竞争是最佳选择。美国可能会对难以快速见效感到沮丧，但这并不是将这种挫败感发泄在世界其他地方的理由——更不用说针对那些正取得商业成功的中国民营公司。事实上，这样将阻碍美国恢复自身能力所需的技术进步，削弱自身对第三国的影响力，最终使美国处于更糟的安全情况中。 

将零和博弈的方式与长期以来维持现状的方式进行比较：作为国际经济规则的制定者和执行者，美国没有明显和直接地决定谁进入或退出特定行业。美国受益于在这一体系内采取行动来约束国家的具体行为，而不是公开对它们的一般特性评头论足。美国甚至可以偶尔蔑视规则，或者适度地进行有利于自己的调整。不过，最重要的是，领导一个基于规则的体系可以最大限度地提升经济动力，同时最大限度地减少直接冲突。 

一种呼吁个别国家的经济和贸易战略，再加上对想象中的或实际上的轻视进行针锋相对的报复，就把这一切都抛在了脑后。

相反，美国只是游戏中的另一个参与者，没有理由进行自我交易，也没有理由在一次性交易之外保持良好的一面。这种交易观点反过来又破坏了重新调整经济体系的目标——无论是限制中国的军事力量还是加快绿色技术的采用。

此外，如果美国和欧洲同意使用差别对待的制造业补贴，并且只有中国有能力参与竞争，这等于告诉全世界其他国家，他们的发展愿景无关紧要：只有现在的领头者才可以攀登技术生产的高峰。这意味着发展中国家将不得不携手合作，以政府对政府的方式才能够获得民族国家的产品，更不用说成为生产过程的一部分了。发展中经济体的个别公司凭业绩获得投资的能力将大幅削弱。这将抑制经济增长，并滋生必然的怨恨。

在大联盟运动中，最好的工作是担任联盟委员。作为委员，无论何时，哪支球队输赢，你都会赚钱，每个体育场都欢迎你（即使偶尔嘘声），你可以决定比赛如何进行以及谁可以拥有某只球队等重大问题。然而，如果你转向认同某只球队，输赢将成为你的日常，但最重要的是，其他人会因你的失败获益。你甚至可能会因为作弊而不断受到惩罚，而不是成为判断作弊者的人。当谈到新闻中的另一个问题——供应链时，倾向于某方而不是进行居中监督同样是短视的。

“购买美国货”的概念与广泛的民粹主义呼声相契合。它意味着一个自给自足的经济体生产它所需要的一切的同时，“将美国工人放在首位”。然而，具体的研究一再表明，旨在最大化增加国内制造业就业而非开发和应用新技术的政策不仅注定会失败，且会排挤对创新、国家安全和脱碳贡献最大的工业和贸易政策。

最近的半导体供应短缺问题加速了拜登以及特朗普政府提出投资本地生产的提议。尽管半导体短缺很可怕，但它却是一个证明市场规则的意外。事实上，市场经济可以迅速适应供应短缺，占据主导地位的供应商几乎从不抵制向客户销售产品。此外，通过贸易，以及在某些技术的情况下，通过储备战略储备，可以更好地解决供应短缺问题。

以俄乌冲突后欧盟对石油和天然气供应中断的回应为例。和绝大多数人预期截然不同的是，欧元区经济体适应更高和更具波动性的能源价格的速度超乎想象。在欧盟经济体停止供应如此多的需求之后，石油和天然气价格甚至在下跌。在供应中断或能源出口停止的每一个关键时刻，情况都是如此；1973年，沙特主导的石油禁运之后，西方经济体在几年内改变了生产和消费模式。

的确，一个有恶意的关键商品供应商可能会通过暂时的停止供应给需求者带来痛苦，但有效的应对措施是进行战略储备并转向与其他地方的贸易。

与此同时，当俄罗斯试图将欧洲对其石油和天然气的依赖武器化时，它在外交方面并没有得到任何十分有用的东西。2022年年中，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京切断了北溪1号管道的天然气供应，他促使德国和其他欧洲经济体减少对俄罗斯的依赖，同时加强欧洲对乌克兰的支持。他在供应方面的主导地位甚至没有阻止欧盟近年来鼓励乌克兰改弦更张。尽管普京威胁要切断全球供应，但迄今为止，俄罗斯仍继续保持石油和天然气出口流向其他买家。

“购买美国货政策”实际上会使工作岗位流失。

换句话说：在实际的战争局势中，一个最恶毒的供应商做出了看似可信的威胁，欧洲并没有被吓倒，甚至没有动摇。这表明，与美国极端工业政策合理性的危言耸听比起来，（实际上）市场经济的韧性要比用来证明大得多，供应商获得让步的能力也要小得多。

出于两个原因，投资特定地区相关岗位的生产力是错误的。首先，它不会创造新的就业机会；它只是将工作从一个地方转移到另一个地方。为了在一个地方创造就业机会，精心挑选的公共补贴投资必须能够吸引其他美国企业相关技能的工人，除非这些工人是通过增加移民来的，或者无事可干，并愿意搬家。出于这一点和许多其他原因，肯定需要更多的移民，然而，在当今的政治气候之下，这极不可能的。至于拥有合适技能的闲散工人，事实上并不存在。目前，相对于现有工人的数量，美国工业经济的职位空缺严重过剩，生产半导体芯片及其组件所需的员工种类明显短缺。

此外，“购买美国货”政策会导致工作岗位流失。当美国对政府采购提出“购买美国货”的要求、或者对进口产品实施限制性“原产地规则”或当地含量要求时，会引发三种后果。首先，它们仅仅提高了政府采购的成本，减少了美国纳税人的投资收入。其次，它们降低了美国在国外市场的销售额。第三，它们导致出口产品过于昂贵，削弱了美国商品的竞争力。 随着2020年签署的《美墨加协议》对当地含量的要求越来严格，北美生产的出口汽车越来越少。与此同时，总部位于美国的汽车公司在中国进行了更多投资，以进入中国市场。但是，绿色技术生产补贴的竞争又如何呢？尽管让美国在绿色技术方面取得进展是可取的，但与欧盟展开补贴竞赛也是错误的。

   支持绿色补贴的一个观点认为，所有经济体都需要在脱碳的能源转型方面加快进展，因此无论实现多少投资都会更好。脱碳是一个重要目标，但历史表明，补贴竞赛并没有带来最佳效果，甚至都没有对国内产业施加有用的竞争压力，其衍生的腐败却是长期存在，最终扼杀了创新。

一个经典的例子是空中客车公司和波音公司之间的长期冲突。大型飞机制造业一直被欧盟和美国视为战略产业，但是，欧盟与美国补贴各自产业领头羊的结果如何呢？ 

首先，在客机制造上创新有限，在能源使用或改变运输模式方面毫无新意。相反，空中客车公司设计了一款对市场来说太大的飞机——A380，我们几乎没有看到任何用于改变基于高排放喷气燃料机型的投资（尽管已经提升了燃油效率）。与其他大型企业一样，更不用说那些拥有政府保护市场份额的企业了，补贴会让企业更有动力最大化地提高当前产能，而不是突破性创新。

更普遍的是，欧美都将空客和波音视为重大战略资产，断不能使其面临破产。因此，它们没有得到足够的监管。利用这一点，两家企业在国防和公共项目上严重超支，更为甚者，其产品难以达标。就像全球性金融危机前夕“大到不能倒”的银行一样，它们将基础系统和许多客户置于毁灭性的风险之中。

同样是“大而不能倒”的行业，为何半导体与其他受补贴的制造业的反应存在差异？这些行业前期资本投资成本高，且有多年的生产计划，这使它们能够依靠政府来防止新的竞争对手进入。任何关心产业集中带来垄断的人都应该认识到，这种威胁尤其适用于不受国内和国际竞争影响的公司。 

抛开垄断权力、监管不足和腐败的风险不谈，国家对战略产业的补贴弊大于利还有另一个原因：它们为供应链的配置增添了政治色彩。看起来，让美国鼓励“友岸外包”符合价值观，其后果却是供应链既不追求效率也不追求韧性；相反，它们旨在强化政治和安全关系。这会带来其他意想不到的后果：供应链变得更加脆弱，因为它们缺乏冗余，且容易受到不断变化的政治关系的影响。此外，贸易争端不断升级，导致贸易发展放缓，阻碍了国家间其他（有用的）合作。 

如果你闭门造车，坚持本土技术的本地生产，会产生巨大的影响。

空客-波音的补贴大战再次成为一个例子。它导致贸易和法律纠纷反复上演，直接阻碍了欧盟与美国在一系列相关问题的合作。飞机制造供应链非常脆弱的情况，这个问题早在新冠肺炎疫情之前很久就暴露无遗，而中国也对这些脆弱性表示担忧。

国家层次的区别对待造成危害的另一个例子令人印象深刻，即粮食补贴。当前，所有人都在对韧性和本地供应链进行讨论。但事实是，几十年以来，农业一直是发达经济体中获得补贴最多的产业。和空客、波音一样，补贴农业的结果远远不够理想。 

农业创新方面，国家间壁垒阻碍了创新应用。转基因生物为全球性健康和营养改善提供了远大前景。欧盟的标准阻碍了世界大部分地区应用新技术，其中一些是出于真正的担忧。但很大程度上，欧洲农业利益集团以虚空的担忧为借口，阻止来自美国出口的竞争。因此，如果发展中国家进口转基因生物，欧盟可能禁止他们向欧盟出口食品。发展中国家被迫选择接受来自美国或欧盟的种植作物和粮食援助，但它们不能同时从这两方面受益。

此外，补贴竞争对加速绿色能源转型尤为不利。要让新能源技术取而代之，就需要大规模应用新技术——大规模电动汽车充电或取代燃煤发电。技术之间的能源性能差异将对适应气候变化的结果产生重大影响；当给定的技术标准被设定并广泛使用时，滞后的效率影响就会加剧。 

也没有理由认为，欧盟、美国或中国本土受青睐的生产商会垄断脱碳技术。与疫苗一样，一切都需要全球竞争和创新。如果你闭门造车，坚持在当地生产本土技术，后果将是严重的。在补贴竞争中，有充分的理由认为，国家龙头企业及政府将使用不同的标准为外国产品设置准入壁垒。甚至比食物、飞机或疫苗更重要的是，将能源网、电池和用于运输或供暖、通风和空调的创新技术分离成自给自足的网络，这将对恢复力和适应产生反作用。

第三国的政治动态——包括碳排放大国，如巴西、印度、印度尼西亚和墨西哥，它们将被迫在欧洲和美国的能源系统技术之间做出选择，从而直接阻碍脱碳。也许这些较大的新兴经济体将能够在跨大西洋生产商之间引发一场合同竞价战，但这不会导致最好的技术获胜或最快的采用。事实上，这就是为什么拜登政府正在加剧的美国和欧盟之间的补贴竞争实际上是脱碳的一个危险挫折。

为了推进其国家安全和气候变化目标，美国能采取的最好的策略就是支持广泛采用通用技术，以减少供应环境和对碳基能源依赖的脆弱性。这最好通过对研究和基础设施的广泛公共投资，以及鼓励全球竞争和电池、网络防御和疫苗制造等相关行业的技术传播来实现。

区分技术生产和技术应用很重要。在生产技术方面的公共投资有时富有成效，有时却是浪费的。但在美国，这已经是司空见惯。有关《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》以及正在落地的相关措施的报道铺天盖地，但这些政策并不意味着新自由主义约束下的重大创造性突破。这些措施不会像任何财政扩张那样，在最初的支出增长之外加速美国的经济增长或创造就业机会。，也无法彻底改变美国的竞争力。实施这些举措很可能会使一小部分受保护的企业获益，但却无益于缩小收入差距。作为经济计划，这些政策有用与否还尚未可知，但远远谈不上具有变革性。

这些政策没有加速先进技术的应用。确保国家安全以及减缓气候变化的技术生产远比实际应用要少。要观察实际应用，而不仅仅是生产，只需要看看20世纪90年代。在那十年里，由于美国公司（和美国军方）在整个经济中采用了信息技术，美国的生产力（和国防能力）激增。发货人被跟踪，库存被监控和重新进货，重复性任务被自动化，工作描述大多发生了变化。

   生产力的飞跃并不是因为美国生产的计算机或芯片变得更便宜，也不是价值链下游转移，在其经济中所占的份额越来越小。究其原因，是因为美国变革商业惯例，在服务业和制造业创造了新的产品，从而能充分利用新技术。同时期的欧洲、日本和中国未能像美国一样做到技术应用和适应，因而被后者甩开。很明显，尽管他们代表当地信息技术生产商制定了保护主义的产业政策，但他们还是落后了——拜登-特朗普的世界观认为这是不公平的优势，美国应该效仿。为弥合生产力差距，它们需要从海外引进新技术和最佳实践。不过，由于钟爱本国制造业，中国、德国、法国以及日本阻止了新技术的应用。

为了推进其国家安全和气候变化目标，美国能做的最好的事情就是广泛采用减少脆弱性的通用技术。

这个案例反映了经济发展的一般规律。如果技术力量的来源是生产特定的武器或制造系统，而非新技术的应用和使用，那么，每个人都可以通过逆向工程来弥合技术水平之间的差距。从巴西到印度，发展中经济体也要求获得先进技术的许可，其目的在于，创建自己的产业。这并没有有意义地缩小与美国在人均收入或前沿技术成熟度方面的差距。因此，我们要集中认清一个这样的事实：经济增长来自经济领域对通用技术的应用，而不是对特定产品的生产。

更为复杂的是，在还没有领先产业的情况下，试图增加国内技术产量通常会适得其反。 即使在特定武器能力的优势至关重要的军事方面，俄罗斯军队在乌克兰的行动也源于首选的当地生产商未能交付货品。俄罗斯情报部门一直在努力收集西方的技术秘密，同时，俄罗斯公司没有任何顾忌地在政府支持下进行大规模的逆向工程。掌握一种特定的武器远不如有效使用它的能力和在全社会提供这种系统重要。

供应链韧性、美国工人的可持续收入增长、应对中国的竞争以及加速绿色能源的发展都是有价值的目标，也值得为之付出代价。然而，在追求这些目标的过程中，无视全球技术和贸易现实的话，对美国经济和国家安全而言，弊大于利。争论的焦点是，以牺牲世界其他地区为代价，追求零和制造生产对美国自身利益会造成长期损害。拜登和特朗普政府普遍应用的这种做法肯定会损害中国（以及美国），但仍无助于减少来自中国的挑战。

归根结底，一项成功的美国产业政策可以促进最佳技术的广泛传播和应用，即使这可能意味着美国从国外生产商手中购买这些技术。在全球范围认同的标准能够推动创新和技术进步，这是被政治所绑架、设置的准入壁垒而所不能及的。这对脱碳尤其必要，也有助于提高供应链弹性和抵御中国竞争的能力。

创新和技术进步是通过在全球范围内制定共同标准来加速的，而不是通过具有进入壁垒的政治性行业来加速的。

对美国政府来说，最好的方式便是纠正近期立法中的歧视性条款，包括《芯片法案》、《通胀削减法案》和《基础设施投资和就业法案》。现实已经迫使拜登政府采取权宜之计：为了防止欧洲和亚洲盟友的大规模反击，美国财政部为外国制造的电动汽车提供法律空子，让购买者获得同样的税收抵免优惠。在没有美国生产商的关键行业，如电池和其他电动汽车清洁技术领域，迫使他们与美国公司成立合资企业。

美国方面应该公布一份初步的军事重要技术清单，这些技术不应该出口到中国，美国也不应该仅仅依赖中国的生产。让其余部分自由发展。在高科技公共投资方面，美国最好与欧盟、日本、韩国协同而不是竞争。这将消除商业冲突并减少应用最优技术的障碍，同时，资助关键领域的技术创新。美国应该重新承担在全球经济中的角色——允许其他行为体在任何特定的“比赛”甚至是“赛季”中有输有赢，但最终决定谁在什么条件下比赛。美国需要采取的是行之有效的产业政策，而非当下短视的自我交易。

文章来源：

Adam Posen, America’s Zero-Sum Economics Doesn’t Add Up, Foreign Policy, March 24,2023.

网络链接：

https://foreignpolicy.com/2023/03/24/economy-trade-united-states-china-industry-manufacturing-supply-chains-biden/

 ·译者介绍 · 

陈凯，现为法意编译组成员。

梁晓盟，北京大学2022级法律硕士在读，现为法意编译组成员。

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